[토론문] 보증금 지원책 : 근본적인 해법이 될 수 있는가?

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[토론문] 보증금 지원책 : 근본적인 해법이 될 수 있는가?

민달팽이유니온 공식계정 2017. 8. 18. 17:32

보증금 지원책 : 근본적인 해법이 될 수 있는가?

- 민달팽이유니온 사무처장 조현준

1. 현 정부의 청년 주거 정책 방향과 한계

그간 정부의 주거정책 방향은 정부의 주거정책 방향은 대규모 주택 공급과 청약제도·금융지원을 통한 ‘자가촉진’ 정책으로 풀이된다. 안정된 일자리와 임금을 기반으로 한 ‘주거 상향 사다리’를 통해 사회에 진입하는 청년세대는 주택시장에서 신규 주택 구입자로의 역할을 수행하여 왔지만 IMF 이후 청년세대의 사회경제적 기반은 급격하게 약화되었으며, 더 이상 자산 축적을 통한 안정적인 자가 가구로의 이행이 어려워졌다.

이러한 청년 주거 문제의 심각성을 인지하고 정부에서는 2012년부터 청년 주거 정책을 도입, 시행하고 있다. 주거정책은 크게 세 가지로 나눌 수 있는데, 주택자금대출, 공공임대주택, 주거급여가 각각 이에 해당한다. 즉, 돈을 빌려주거나(대출), 집을 주거나(공공임대주택), 돈을 주는(주거급여) 방식으로 정책수단을 활용하고 있다. 1인가구는 세 정책에서 모두 소외되고 있다. 주택자금대출의 경우 주로 신혼부부와 같이 2인가구 이상을 대상으로 하고 있고, 청년 1인가구를 겨냥해 월세 대출이 도입되었으나 이용률이 상당히 적고 동족방뇨라는 평가를 받고 있다. 주거급여는 부양의무제 등으로 선정 기준이 엄격해 급증한 1인가구를 정책 대상으로 포용하고 있지 못하다.

금융정책 위주의 정책은 근본적인 청년 임차인들의 권리 향상과 주거문제의 해결로 이어지지 않는 한편, 여전히 고비용으로 부담해야 하는 문제로 남는다. 주거안정을 위한 실효성 있는 주거정책이 마련되지 못하고 있는 상황에서 청년가구의 주거 문제는 지속적으로 확대되어 왔다.

청년 주거 문제의 여러 양상이 있지만 특히, 높은 보증금 문제는 많은 부분에서 청년 주거문제의 주요 요인이다. 1인가구중 가장 높은 비율을 차지하는 계층은 청년인데, 1인가구 10명 중 6명은 세입자며 이중 가장 높은 비율을 차지하는 보증부 월세 비율은 36%다. 1인가구는 다른 가구 비해 가구 합산 소득이 적고, 1인 가구 중 연령이 어릴 경우, 자력으로 자산 형성이 어려우므로 주거비 부담과 관련해 다인 가구에 비해 보증금 마련과 월세 지출이라는 이중고를 겪을 가능성이 높다. 특히나 한국처럼 보증금의 비율이 턱없이 높은 경우(보증금이 월세의 12배 ~ 240배 – 국토교통부 준월세 개념이 통상 거래되는 일반적인 점유 형태)에는 이를 마련하지 못해 지하, 옥탑, 고시원 등 열악한 주거환경을 선택할 수밖에 없게 되기 때문이다.

2. 높은 보증금 : 독립 지연과 주거빈곤 진입의 원인

청년세대가 점유하는 주택 유형은 보증금이 있을 경우에 선택하는 통상 '자취방'과 보증금이 없어 선택하는 '지옥고'로 나뉜다. 보증금의 크기는 단순히 주거비 부담의 차이가 아니라 주거환경의 질로 이어진다. 때문에 청년세대의 주거빈곤에 보증금은 주요한 변수이다.

서울과 같은 대도시의 원룸 등 1인 가구를 위한 소형 주택은 중, 대형 주택에 비해 매우 비싸고 지속적으로 가격이 상승하고 있다. 대학생이나 사회초년생은 보증금과 월세로 구성된 주거비 부담으로 인해 고시원이나 옥탑방과 같은 열악한 주택을 선택하거나, 외곽 지역이나 경기도에 주택을 마련하여 원거리 통학이나 출퇴근을 해야 하는 어려움을 겪고 있다. 다음의 사례와 같이 목돈 마련이 힘들어 고시원과 같은 열악한 주거권 보장이 사실상 불가능한 거주환경에 거주하거나 서울에서 밀려나는 일이 부지기수이다.

회사를 옮기고 고시원에서 살다가 자취를 하려고 알아봤는데, 보증금이나 월세를 생각했을 때 서울에서 도저히 살 수 없겠더라고요. 그래서 그나마 교통이 좋은 안양, 수원, 부천 같은 서울 밖으로 나가야겠다고 생각했어요. 하지만 그렇다고 해서 가격이 부담이 안 되는 것도 아니었어요. 현실적 조건을 맞춰 보면 환경이 열악한 곳밖에 갈 수 없겠더라고요. 방을 알아봤는데 반지하나 옥탑방은 교통이 굉장히 안 좋고, 후미지고 분위기가 어두운 골목에 있기도 해서 쉽게 결정할 수 없었어요. - 문O희(24)

그간 한국의 주거 정책은 실수요자를 중심으로 한 매매시장 위주의 주택정책 기조가 유지되어 왔다. ‘빚 내서 집사라’ 는 자타가 공인하는 이전 정부들의 주택정책 기조였다. 뿐만 아니라 주택가격이 비교적 낮았던 성장기에도 대량 공급을 위하여 그동안 매매가 아니라면 주로 전세 위주의 임대차 시장이 형성되어 왔다. 전세 제도를 중심으로 형성된 주택 임대차 시장은 자연스럽게 보증부 월세에서도 높은 보증금을 요구하게 되었고 전월세전환율 역시 금리보다 높은 비중으로 형성되어 보증금은 물론 높은 월세 부담 역시 가속화되었다.

이렇듯, 전세 제도가 보편적이었던 한국의 임대차제도의 특성에 의거하여 상대적으로 해외 보다 보증금 부담이 높은 상황에서 높은 보증금은 매월 지출해야 하는 임대료를 낮추는 장점이 있으나 이행기에 놓여있는, 즉, 주거 독립을 통해 새로이 주택임대차 시장에 진입하고자 하는 청년의 경우 가족의 도움이나 은행 대출 없이 보증금을 스스로 마련하는 것을 어렵게 만들었다. 결국 소형주택 공급 부족과 맞물려 청년 등 1인가구의 실수요 주택에서는 1,000만원 이상의 높은 보증금이 형성되었고, 이는 청년세대에 있어서 독립 지연 등 주거문제 발생의 주요한 요인이다.

국토교통부 실거래가 자료를 분석한 결과 특별히 저렴한 소형 연립·다세대주택의 보증금을 제외하고 평균 최소 보증금은 약 500만원이며 소형 아파트의 경우 준전세는 약 1억에 달한다. 대체로 높은 보증금은 청년 가구에게 다음과 같은 영향을 미치고 있다. 청년 가구의 주된 형태인 1인 가구의 가처분 소득을 분석한 결과 소득 1분위가 소형 단독·다가구주택의 준전세 보증금을 마련하기 위해 소요되는 시간은 10년 6개월 이었다. 그나마 준월세의 경우 약 4년이 소요되는 것으로 나타나며 가처분소득을 하나도 지출하지 않다고 하더라도 소득 10분위조차 준전세의 보증금을 마련하기 위해서는 2년 이상이 소요되는 것으로 나타난다. 이는 1인 가구가 독립을 하면서 보증금을 즉시 스스로 마련하는 것은 사실상 불가능하다는 것을 의미하며, 부모와 같이 살던 청년 1인 가구가 독립하고자 할 때 부채를 발생시키지 않고, 부모에게 지원을 받지 않고서는 어려운 조건임을 보여준다.

한편 보증금이 사실상 사금융 역할을 하면서 이는 임대인 우위의 불평등한 주택임대차 시장 형성의 근간이 되고 있다. 그러나 현재 민간 임대 시장은 보증금과 월세에 대한 규제가 없다. 임대사업자 등록 의무화, 임대주택등록제, 임대소득세 과세 등 임대차시장을 위한 투명화 조치를 통해 임대차와 관련한 규칙을 형성해 임차인의 지위를 향상시키기 위한 최소한의 제도적 기반 마련이 필요하다.

해외에서는 통상 보증금은 월세의 3개월분으로 설정하고 있다. 보증금은 임대료에 대해 임차인이 금액으로서 보증을 하는 것임으로 지금과 같이 1000만원 이상의 과다한 보증금은 사실상 임대인과 임차인의 약속에 의거한 보증금이라기보다 사금융의 역할을 하고 있는 것이다. 주택임대차보호법 제6조 3항에 따르면 임차인이 2기에 걸쳐 임대료를 체납할 경우 임대인은 계약 해지가 가능한데 이를 준용한다면 현재 한국 역시 보증금을 2개월 또는 3개월로 설정해야 한다.

이와 더불어 장기적으로 보증금에 대한 부담을 낮출 수 있는 제도 설계가 필요하다. 임대사업자 및 임대주택 등록 후 실거래가에 기반해 보증금을 낮추고 월세를 현실화하는 방안이 필요하다. 이 과정에서 과도하게 월세가 인상되지 않도록 하는 것이 전월세전환율이다. 보증금을 낮추는 정책을 시행하여 보증금을 낮출 경우 월 임대료가 오를 가능성이 있는데 이때는 전월세 전환율 역시 금융 개념이 아닌 기회비용 관점에서 한국은행 시중 금리 수준으로 맞춰 월 임대료의 급등을 막고 임차인의 주거비 부담을 줄여야 한다. 현재와 같이 재계약 시에만 적용되면 무용지물이다.

3. 보증금 대출 정책의 한계와 개선 방향

현 정부의 주요한 주거 관련 금융 정책 현황에서도 청년은 다수를 차지하고 있어 청년 주거 정책에서도 금융 지원이, 금융 지원 정책에서도 청년이 우선이기에 사실상 청년 주거 지원 정책은 실질적 주거비 인하가 아니라 보증금 지원으로 이뤄지고 있다. 청년 주거 정책의 중심은 보증금 대출 등 금융정책으로 이루어져 있다. 그러나 금융중심의 정책은 그간 보증금 대출 중심의 정책은 실질적인 주거환경의 개선도, 주거비 부담 인하도 모두 달성하지 못했다.

2016년 기준으로 정부의 청년 대상 주거 지원 정책은 82%가 금융 정책에 치우친 대출 정책이다. 보증금 대출은 버팀목 전세자금대출로 단독세대주인 경우 25세 이상으로 대상 주택에 따라 대출 조건이 달라져 접근성이 떨어지는 한편. 특히 소득이 없는 대학생이거나 미취업자의 경우 연령과 신용으로 대출을 받기 어려운 상황이다. 월세의 경우 대출에만 의존하고 있어 실제로 주거비 부담을 완화하는 효과를 가져오기 어렵다.

금융 위주의 지원 정책은 부채를 발생시키는 정책임과 동시에 위기를 유예시키는 일시적 방편에 불과하다. 현재 정부에서 시행하는 금융 지원은 전세임대주택을 포함한 전세 자금 지원, 월세 대출이 있다. 실례로 대표적인 보증금 지원책인 LH대학생전세임대는 주변 보증금 인상, 그리고 주택도시기금을 활용한 대출에서 청년세대는 무려 60%를 넘게 차지하고 있어 전세 가격 인하 또는 보증부 월세에서 보증금을 인하하는 효과를 지니지 못하고 있다. 이는 여전히 실수요자 위주의 정책을 벗어나짐 못하고 있음을 뜻한다. 주거비 부담 해결을 위한 민간 임대시장의 관리와, 저렴주택 공급을 통한 안정적이고 장기적인 공공임대주택의 공급은 여전히 요원하다.

국토교통부에서 제공한 자료에 따르면 2015년 1월부터 2016년 8월까지 주요 주거 금융대출을 받은 대상 중 20대는 34,091건으로 전체 건수 대비 14.0%, 30대는 127,844건으로 전체 건수 대비 52.3%에 달하고 있다. 20대·30대가 전체 금융정책 건수의 66.3%를 차지하고 있으며, 총 대출 규모는 약 9조7559억 원에 이르고 있다. 이는 1건 당 평균 6천만 정도의 대출이 이루어지고 있는 상황이다. 소득분위별로 살펴보면 월 소득 100만원 미만의 청년가구의 대출 건수와 대출 규모가 전체 대비 20% 이상을 상회하고 있는 것으로 나타난다. <표 2>

경제기반이 취약한 청년가구가 안정적 점유를 원하는 경향이 높은 것과 동시에 이들 가구가 이들 가구의 소득 수준을 고려하였을 때 부채로 인한 잠재적 위험을 증대시키는 요인으로 작용할 수 있다. 지속적인 고용 상태의 악화와 임금 수준의 정체는 청년들의 지불능력을 더욱 떨어뜨리고 전세 대란 속에서 전세 물량을 구하기가 매우 어려운 상황에서 이와 같은 금융 지원 정책은 사실상 실질적인 주거비 인하 효과가 거의 없다.

따라서 금융 지원 중심의 정책은 효과성이 매우 떨어지고 있는 것이 현 수준이며 이로 인한 부담은 고스란히 가계부채로 이어지고, 문제를 겪는 개인과 미래세대로 전가되는 형태다. 결과적으로 보증금 위주의 청년 대상 주거 지원 정책은 청년의 입장에서는 부채를 발생시키는 정책임과 동시에 위기를 유예시키는 일시적 방편에 불과하다. 따라서 상대적으로 소득이 낮은 청년이 금융정책의 주요 대상이 되는 현 정책구조는 재고가 필요하다.

이에 임대보증금 대출 정책은 청년층의 열악한 주거환경을 개선하는 데에 기여할 수 있다. 그러나 임대보증금 대출 정책이 본질적인 주거비 부담 완화와 높은 임대 보증금 형성을 전제로 하는 주택임대차 시장을 개선할 수는 없다. 아울러 LH 대학생 전세임대 등 임대 보증금을 지원하는 형태의 정책은 주변 주택의 보증금 상승 효과가 가져오므로 제한적인 수준에서 정책이 시행되어야 한다. 다시 말해, 보편적인 청년 주거 정책으로 활용되어서는 안된다.

임대보증금 대출로 인한 정책 목표는 주거비 부담 완화가 아니라 주거환경 개선이 목표여야 한다. 현재 보증금이 없거나 보증금이 적은 주택 유형은 주로 반지하, 옥탑, 고시원과 같이 주거빈곤에 해당한다. 주거빈곤층의 경우 공공임대주택에 입주해야 할 대상이지만 충분한 공공임대주택 공급이 이뤄지지 않고 있는 차선책으로써 임대보증금 대출 정책을 시행하는 것이므로 이에 대한 추가적인 주거비 부담, 즉 이자 지원은 당연하다. 임대보증금의 이자지원 정책은 단기적으로 청년들의 보증금 대출로 인한 이자 부담에 대한 경감으로 이어질 수 있다.

추가적으로 보증금 대출 시 자부담 비율을 완화해 자산 기반이 취약한 청년들이 대출 정책을 이용할 수 있도록 해야 하며 이자 지원 역시 앞서 기술했듯이 무이자로 이어져야 한다. 다시 강조하면, 보증금 대출 정책은 높은 보증금으로 인한 청년들의 독립 지연 및 주거빈곤 예방을 정책 목표로 설정, 정책 대상을 이행기에 놓여있는 청년들을 대상으로 해야 한다. 이와는 별도로 버팀목 전세 자금 대출의 경우, 주변 전세 가격 인상 등이 없도록 제도적 보완으로 계약갱신청구권과 전월세상한제 도입 등이 동시에 논의되어야 정책 누수 효과가 발생하지 않는다.

4. 결론 : 주택 구매의 대상이 아닌 안정적 주거 보장으로의 정책 전환 필요

공공의 지원이 필요합니다. 제가 이 집을 처음 선택할 수 있었던 건 보증금이 낮아 문턱이 낮다는 점인데 이게 위기에 몰린 청년을 구할 수 있는 길이라고 생각해요. 우리가 60~70년대처럼 가난해서 굶어 죽지는 않잖아요. 우리가 알바를 해서 살아도 스마트폰을 하고 있고, 고시원에서 살고는 있는데 문제는 희망이 없다는 것이잖아요. 희망을 줄 수 있는 공간들이 만들어져야 하는데 그게 안 되고 현상유지만, 오히려 현상유지도 아니고 점점 깎아먹는 삶이 지속되면 우리 세대가 점점 절망할 수밖에 없는 세대가 되는 거예요. - 국O용(32)

위 사례는 보증금 60만원으로 공급 되고 있는 서울 은평의 사회주택 ‘달팽이집 6호’ 입주자의 인터뷰 내용이다. 사례자 역시 보증금 마련이 어려워 고시원을 전전 하였으나, 보증금을 낮춘 사회주택에 입주하여 안정된 주거환경을 확보할 수 있었다. 사례자는 자신이 받은 수혜가 청년 세대를 절망하지 않게 만들기 위한 최소한의 정책임을 제시하고, 보다 많은 공공의 지원을 요구하고 있다.

보증금 이자 대출은 단기적인 측면에서 월세 세입자의 이자 부담을 덜어줄 수 있다는 점에서 분명 긍정적인 측면이 있다. 하지만 현재 시행되고 있는 보증금 이자지원 대부분이 공공임대주택 입주자 및 수급자에게만 해당되고 있다. 물론 고시원과 같은 주택 이하의 거처에 필요한 청년들에게 단기적인 주택문제 해결을 위한 보증금 지원은 필요하다. 하지만 현재 시행되고 있는 지원 정책은 실제로 대부분 민간임대시장에서 높은 보증금과 이자비용을 부담하고 있는 청년 가구 및 ‘렌트푸어’ 들에게는 해당사항이 없다.

때문에 청년 주거 정책의 개선 과제는 기존의 단기적 금융지원 정책에서 벗어나 청년이 겪고 있는 주거문제의 전반적인 개선이 필요하다. 이는 청년에게 부과되는 민간과 공공 영역에서의 차별적 요소를 제거하는 것을 정책 수립의 전제로 삼아야 할 것이다. 무엇보다 주택임대차시장을 임차인의 지위 향상을 견인할 수 있는 주거정책의 큰 틀 속에서 임차보증금 지원 정책이 전개되어야 하는데 이를 위해 실질적인 입주를 위한 공공임대주택 정책 개선, 안정적인 독립을 위한 민간임대시장 안정화, 평등한 주택임대차관계 위한 세입자 권리 강화가 필요하다. - 끝

지난 8월 17일 이원욱 국회의원 주최로 <임대보증금 지원 정책>에 관한 토론회가 열렸습니다. 경기도의 임대보증금 이자지원 사업에 대한 토론이었고 민달팽이유니온은 조현준 사무처자잉 참석해 청년 주거 문제 해결을 위한 단기 과제와 장기적 전망 속에서 정책 이뤄져야 한다고 강조했습니다.